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王凤武会长在中国风景名胜区协会五届七次理事会上的讲话

来源:中国风景名胜区协会


尊敬的鸿文、承高等各位领导,尊敬的各位理事和会员单位代表:今天,在新冠疫情仍然肆虐全球之际,我们能够坐在这里齐聚一堂,召开 2020 年协会的首次会议,即中国风景名胜区协会第五届七次理事会,首先不由得发自内心地感谢以习近平同志为核心的党中央的坚强领导和英明决策,感谢中国广大医务工作者的无私奉献,使中国在世界率先走出了新冠疫情笼罩的阴霾。


这次会议的召开恰逢党的十九届五中全会胜利闭幕。十九届五中全会发布的重要文件为我们认识新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局提供了纲领性的行动指南。


下面结合协会工作,我从协会和行业发展的角度谈几点建议,供鸿文、承高等各位领导和与会代表批评指正:


一是贯彻落实自然资源部、国家林业和草原局相关文件,正确把握风景名胜区的功能定位。

党和国家机构改革后,风景名胜区管理职能由住房和城乡建设部划归到国家林业和草原局。中国风景名胜区协会坚决拥护党中央国务院关于深化党和国家机构改革的决定,主动积极配合行业主管部门国家林业和草原局的各项工作。


近期为贯彻落实中办国办印发的《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,自然资源部和国家林业和草原局下发了一系列文件,对完善自然保护地布局,归并整合自然保护地做出一系列工作部署。通过对风景名胜区功能定位的研究,并广泛征求专家学者和风景名胜区一线管理人员的意见,今年 9 月 1 日,自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室印发《关于自然保护地整合优化有关事项的通知》(自然资办发〔2020〕42 号),文件正式明确,在自然保护地整合优化过程中,风景名胜区体系予以保留。根据词典的定义,中文体系一词是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。42 号文件明确的风景名胜区体系保留,也就是说构成风景名胜区体系的各个部分,包括功能定位、名称、申报、审批、保护利用制度,以及国务院《风景名胜区条例》,和各地制定的风景名胜区地方法规的整体保留。其中最重要的是风景名胜区性质、功能和定位的保留。《风景名胜区条例》中,将风景名胜区定义为“具有观赏、文化或者科学价值,自然景观和人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”


在当前自然保护地体系改革的进程中,我们要充分认识保护风景名胜区的责任和使命,保护风景名胜区的核心在于保护自然生态环境本底以及本底之上的自然与文化有机整体,不能把自然保护和文化传承人为割裂开来。对于风景名胜资源不仅要严格保护,同时要在严格保护的前提下开展有效利用,发挥其生态保育、文化传承、审美启智、科学研究、游览休闲、促进区域经济社会发展等多重功能。


中国风景名胜区协会坚决拥护自然资源部、国家林业和草原局关于风景名胜区体系整体保留的决策。我们将在行业主管部门的领导下, 按照中央建立以国家公园为主体的自然保护地体系总体要求和习总书记关于文化传承和“四个自信”的一系列指示要求,秉持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则,将风景名胜区建设成为最具中国特色的保护地类型,为世界保护地体系提供中国方案。


第二,合理调整风景名胜区边界范围,解决历史遗留问题。

长期以来困扰风景名胜区有效管理的主要问题之一,是风景名胜区的边界范围划定不科学、不合理,范围偏大是各景区面临的普遍问题。为了解决此类问题,中办国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出,建制镇、村屯或人口密集区域等自然保护价值低的区域,经评估后允许调整出自然保护地范畴。对此,自然资源部和国家林草局 42 号文也提出,对当前风景名胜区内存在的城市建成区、建制乡镇建成区、永久基本农田等大量人为活动,以及与其他各类自然保护地交叉重叠等问题,将另行研究解决。中国幅员辽阔,各地情况千差万别,若采取一刀切的做法难以有效地解决各地所面临的不同性质的问题。风景名胜区保护和利用的责任主体是风景名胜区所在地政府,景区范围划定的大小是否合理,如何调整范围,主要责任方也是地方政府。对此,我们建议各地景区按照国务院《风景名胜区条例》第二十二条的规定,通过修编景区的总体规划,自下而上地逐一解决过去划定风景名胜区范围时存在的不科学、不规范、不合理问题,合理地调整边界范围。


《风景名胜区条例》第二十二条明确规定,确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的,应当报原审批机关批准。


这就意味着,风景名胜区的范围可以调整,同时范围调整应当报原审批机关批准,也就是说国家级风景名胜区应由省、自治区、直辖市人民政府报国务院审批,省级风景名胜区应由省、自治区、直辖市人民政府审批。


在实际工作中,已经有很多风景名胜区依照条例要求,包括云南的大理苍山洱海风景名胜区、三江并流风景名胜区等,均通过编制总体规划,经原审批机关即国务院批准后,将耕地、厂矿、村庄、城镇生产生活空间等一些自然保护价值低的区域划出了风景名胜区范围,妥善解决了困扰景区多年的保护管理难题。


第三,科学编制风景名胜区规划,妥善处理严格保护与合理利用的关系。

风景名胜区是可供人们参观游览的区域,它不同于施行最严格保护管理制度的,例如自然保护区的核心区等自然保护地类型。国务院《风景名胜区条例》也明确,风景名胜区内可以建设必要的基础设施、旅游服务设施和文化设施,因此缆车、索道、宾馆酒店、游览步道、道路桥梁、游客中心等设施是可以在风景名胜区内布局的,但前提是必须依据条例要求编制风景名胜区的总体规划和详细规划。风景名胜区总体规划主要用于确定风景名胜区的性质、范围,总体布局和重大建设项目布局,开发利用强度,划定禁止开发和限制开发区域,以及提出保护利用原则和规划实施措施。详细规划则是对总体规划的深化, 用于确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模,并明确建设用地范围和规划设计条件。


为了更好地发挥风景名胜区兼具保护和利用的综合功能,应按照国务院《风景名胜区条例》要求,科学编制风景名胜区总体规划和详细规划,妥善处理严格保护与合理利用的关系,促进当地经济社会发展和生态环境保护的协调统一,带动群众就业创业、增收致富,让绿水青山源源不断地带来金山银山。


二是贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和“放管服”的要求,加快推进风景名胜区规划改革。


中共中央国务院深化“放管服”改革提出要“以简政放权放出活力和动力、以创新监管管出公平和秩序、以优化服务服出便利和品质”,并要求现有审批和许可事项经深入论证后,除关系国家安全和重大公共利益等的项目外,能取消的坚决取消,能下放的尽快下放,进一步清理精简审批、核准等事项,优化项目报建审批流程,压缩项目报建审批时间。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也指出,当前“规划类型过多,内容重叠冲突,审批流程复杂,周期过长”。应该承认,在风景名胜区规划中上述问题也不同程度地存在,也应按照中共中央和国务院关于“放管服”和《关于空间规划的若干意见》的要求,对风景名胜区规划进行改革。


对此,提出以下建议供参考:


(一)简化风景名胜区总体规划文本、图纸等技术文件编制内容和深度,缩短编制和审批周期。

当前风景名胜区总体规划编制周期过长,其中一个重要原因是文本和图纸内容过于繁杂,脱离实际。建议总体规划中保留《风景名胜区条例》中规定由中央管辖的事项,即风景资源评价,重大项目布局、开发利用强度,功能结构和空间布局, 禁止开发和限制开发范围,游客最大容量等内容,并修改相应的标准技术规范,以大幅度缩短编制周期。同时也要按中央文件要求,简化审批流程,明确审批时限,避免规划报批久拖不决。


(二)明确各级事权,分级审批规划,简化审查内容。

在明确国家和地方各级政府在风景名胜区保护和开发利用管理方面事权范围的前提下,按照“管什么,批什么”“谁审批,谁监管”的原则,分级建立风景名胜区规划审批制度,同时按照分清事权、权责一致的原则,国家层面只对国家需要管控的总体规划内容进行审查, 主要包括风景名胜区范围边界、核心区和一般控制区的划定、开发利用强度等,而依据风景名胜区总体规划编制的关于各类设施和项目空间布局,以及设定开发建设项目规划设计条件的各类详细规划,可研究考虑是否按中央《关于空间规划的若干意见》文件中的要求,作为空间规划的专项规划,纳入景区所在地空间规划的同一张图纸,由所在地空间规划和景区规划主管部门一并审批。


(三)明确重大建设项目的定义,简化审批程序。

按照国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发﹝2014﹞50 号) 提出的,有关“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程项目选址方案核准”事项,业已下放至省级人民政府风景名胜区行政主管部门。但何谓重大建设工程项目,目前尚缺乏统一明确的法律法规定义。我们建议,景区内的缆车、索道、桥梁、公路、水库等为重大建设工程项目,由省级风景名胜区主管部门审批选址,但对景区游步道、栈道、游客中心、宾馆、酒店等基础设施、旅游设施和文化设施等工程项目,可考虑不列为重大工程建设项目,由风景名胜区所在地县级以上人民政府主管部门按照空间规划审批权限进行选址和方案审批,以简化审批流程,缩短审批时限。


三是把握发展机遇,推动风景名胜区疫后恢复发展和提质升级。

当前,中国的疫情已基本得到控制,风景名胜区如何尽快恢复发展和提质升级是目前行业面临的主要问题。对此,提出以下建议:


(一)充分评估和认识疫情对风景名胜区行业的影响。

疫情发生以来,全国景区无一例外均受到重大冲击。景区的游客被“清零”“颗粒无收”或处于低游客量接待状态,景区直接营收断崖式下降。很多景区入不敷出、举步维艰,更有景区运营企业难以为继, 濒临破产。有的景区员工的正常工资发放也面临着很大困难。


虽然目前疫情防控进入常态化,但各地景区复工复业仍然面临着巨大挑战。一方面,疫情造成的心理影响使人们对旅游活动一直处于谨慎和压抑状态,景区游客接待量也仍然受到不得超过最大承载量75% 的限制,营收压力并未得到充分缓解;另一方面,与景区旅游业关联的住宿、餐饮、交通服务、购物、娱乐等行业在疫情期间也遭受重创, 恢复尚需时日。


(二)积极争取政策支持,使景区尽快恢复振兴。

风景名胜区在资源保护、城乡融合发展、拉动就业、绿色扶贫以及满足人民群众精神文化需求等方面发挥着非常积极的作用。为使景区尽快复苏振兴,建议各级主管部门尽快出台税费减免、金融扶持、利率优惠等相关政策,对景区加以必要的扶持。同时也建议对景区接待容量实行分区、分时、分级的动态管控。


国家交通主管部门对城市地铁早已放开了满载率限制。这些公共交通工具人口密度是景区游人密度的几倍,甚至几十倍。因此,作为行业协会,我们呼吁景区相关主管部门,及时研判不同地区不同时段、不同的疫情形势,细化分区分级分时的管控规定,动态调整景区容量限流的比例,释放景区活力,解景区之急。


(三)贯彻落实十九届五中全会精神以及国务院相关文件,大力发展景区的文化、康养、体育等旅游产业,促进景区提质升级。

党的十九届五中全会提出,要繁荣发展文化事业和文化产业,提高国家文化软实力,全面推进健康中国建设,到 2035 年“建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国”。


国务院近期也下发了一系列与景区发展相关的文件,为景区恢复振兴提供了新的工作方向,包括《近期扩内需促消费的工作方案》《关于新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》《关于加快发展流通促进商业消费的意见》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》《关于印发体育强国建设纲要的通知》等。我们要以上述文件为指引,认真做好:


1. 传承和弘扬风景名胜区文化,不断提升风景名胜区文化软实力。风景名胜区文化是中国传统文化的重要组成部分,整体保护传统文化所处的自然与人文环境,使传统文化成为活的可传承的文化,是风景名胜区的历史责任。对此,我们要充分挖掘和弘扬风景名胜区的优秀传统文化,坚持以文塑旅、以旅彰文,充分发挥文化在旅游资源开发、产品和业态创新、品牌塑造等方面的积极作用,加大景区文化创意产品研发力度,打造旅游演艺、文化旅游综合体、文化街区等文化主题业态,推动景区文化和旅游深度融合,让人们在领略自然之美中感悟文化之美、陶冶心灵之美。


2. 大力促进风景名胜区健康养老、体育旅游产业发展。党的十八大以来,党中央把维护人民健康摆在更加突出的位置。习近平总书记近期讲话指出,要全面推进健康中国建设,加快体育强国建设,建立体育和卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康新模式。


风景名胜区在发展健康养老、体育休闲旅游产业方面具有天然优势。风景名胜区应按照党中央国务院相关文件要求,努力构建集养老休闲,健康医疗,体育健身为一体的风景名胜区产业基地,为满足人民群众的健康需求做出应有的贡献。


3. 加强智慧景区建设,提升风景名胜区信息化管理和服务水平。国务院办公厅《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》中指出,要强化智慧景区建设,实现实时监测、科学引导、智慧服务;鼓励发展智慧旅游,提升旅游消费智能化、便利化水平。


智慧化、精细化管理是风景名胜区行业发展趋势。这次疫情更成为促进智慧景区建设的催化剂,景区在做好线上实名制登记、大数据动态监测、控流等智慧化管理,以及探索利用区块链技术,升级旅游商业模式等方面的需求迫切,游客的旅游需求、消费方式也因疫情发生改变,催生出云直播、云看展等新的旅行模式,给景区发展带来新机遇。协会一直努力协调动员各方力量,搭建行业公共信息服务平台, 为行业制定智慧化建设方案,提供规划咨询等技术服务,指导智慧景区规范建设,加快新技术、新产品的推广应用,促进风景名胜资源保护科学化、管理高效化、旅游服务智能化、产业发展现代化。


四是确保按期完成社团脱钩改革,始终不渝履行行业协会职能, 充分发挥桥梁纽带作用。

近期国家行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组办公室正式审核通过了中国风景名胜区协会与主管部门的脱钩实施方案,这也意味着从此以后,住房和城乡建设部不再是中国风景名胜区协会的主管部门。中国风景名胜区协会成立于 1982 年,在过去近 40 年的时间里, 主管部门对协会工作给予了资金、人员、政策、项目等方面的大力支持,使行业协会能够从无到有,发展壮大。在此我也代表协会向原主管部门住房和城乡建设部表示衷心的感谢。


脱钩不能脱管,脱钩后协会的工作性质并无根本性改变。今后协会仍将在民政部、中央和国家机关工委的领导和监督下,切实履行“提供服务,反映诉求,规范行为”的宗旨,继续加强与行业主管部门国家林业和草原局的汇报沟通,发挥好桥梁和纽带作用。同时,由于风景名胜区功能复杂多样,长期以来风景名胜区内还保留有大量属于其他主管部门管理的“旅游度假区”“A 级景区”“世界文化遗产地”“世界文化景观”“重点文物保护单位”“历史文化名城、名镇、名村”,以及“水利风景区”“国家级康养基地”等,对上述与风景名胜区重叠交叉的地域,难以通过自然保护地优化整合的方法解决,同时景区在保护风景名胜资源的前提下,也要大力发展文化旅游、体育旅游、康养旅游、低空旅游等各类能够扩大内需、拉动消费、提供就业,促进景区所在地社会经济发展的各种不同的业态,因此协会也有必要加强与发改、文化和旅游、体育、卫建、水利等其他主管部门的沟通联络, 向他们反映风景名胜区诉求,取得他们的支持。


同志们,党的十九届五中全会决议绘制了中国第十四个五年计划期间的发展蓝图,也为中国风景名胜区行业未来五年的发展提供了根本的遵循原则。我们要认真学习贯彻十九届五中全会精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,谱写中国风景名胜区事业的新篇章!


以上发言供与会代表,尤其是承高司长和鸿文总经济师批评指正。最后预祝会议圆满成功!谢谢大家!


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